Алексей Мазуров

Когда думают, говорят и пишут о лесах России, то обычно восхищаются их красотами и дарами, возмущаются лесными пожарами последних лет, прицениваются к лесам как к источнику пиломатериалов.

В массовом сознании лес давно отождествляется с деревьями или древесиной (реже – со зверями или с грибами-ягодами), причём настолько крепко, что эта путаница много лет существовала в законодательстве в виде слов "рубка леса" (вместо "заготовка древесины"), "сплав леса" (вместо "сплав древесины") и т.п.

Между тем в лесу первичны не деревья, а земля, на которой они растут. Прежде чем рубить или пилить дерево, нужно оформить пользование землёй, по-простому, "заход в лес", а кому-то наоборот: "выйти из леса", т.е. исключить землю из лесной.

Во многих случаях пользователи лесной земли вынуждены рубить-пилить деревья в лесу не ради древесины – она им не нужна. Такие лица, например, недропользователи или размещающие линейные объекты, рубкой деревьев только освобождают землю от них. Однако лесное законодательство, несмотря на многочисленные изменения, слабо учитывает нужды таких лиц. Также лесное законодательство и основанное на нём лесоустройство, проводившееся органами и организациями лесного хозяйства (назовём их "лесниками"), много лет не только не учитывали должным образом земли без лесов, но и всячески пытаются "вторгнуться" в них.

С годами проблемы, связанные с лесами, в целом не только не решаются, но и нарастают. Если по какому-то вопросу, случаю, участку земли что-то решается или упрощается, то по другим усугубляется. Приведём лишь некоторые основные такие проблемы – не столько древесине, сколько о землях и "лесной бюрократии".

Затянутая "лесная амнистия"

"Лесной амнистией" называют, в т.ч. официально, ФЗ от 29.07.17 № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определённой категории земель".

В РФ довольно много реестров, в которых должны быть сведения о разных землях. Между этими реестрами не должно быть противоречий. Но они были и остаются, и особенно много между лесными реестрами и Единым государственным реестром недвижимости. "Лесные реестры" во множественном числе, поскольку в РФ до сих пор нет единого общероссийского лесного реестра: его только собираются начать вести в 2023 году. А пока много лет в каждом регионе России вёлся свой лесной реестр. 80 регионов с лесами – 80 лесных реестров. В сочетании с много лет существовавшей нечёткостью границ между лесами и другими землями, далёким от совершенства законодательством и его частой изменчивостью, узковедомственным подходом каждого органа к "своему" реестру и некоторыми другими факторами, к 2017 году это привело к величине, в которую трудно поверить: общая площадь земель с лесами "на бумаге" стала в полтора раза больше площади страны. ФЗ "о лесной амнистии" должен был "вернуть леса в их границы", но за пять лет этого не произошло. Первопричина – "лесная амнистия" изначально была усечённой.

Наименование ФЗ "о лесной амнистии" вроде бы говорит о многих реестрах, но содержание его сведено к двум реестрам: лесному (который в каждом регионе свой) и ЕГРН. ФЗ "о лесной амнистии" не касается иных государственных реестров, имеющих отношение к лесам, а также не распространяется на некоторые категории земель и земельные участки, о чём по два-три раза сказано в разных местах его текста.

Когда "лесная амнистия" была законопроектом, мы предлагали её максимально расширить: в марте 2017 года подготовили и передали в Комитет по природным ресурсам Государственной Думы доклад с соответствующими обоснованными предложениями и попытались там, будучи приглашёнными, выступить. Слова нам там не дали и предложения наши в законопроекте не учли.

В результате до сих пор не решена, например, проблема учёта многочисленных водных объектов в лесах. Сами по себе существуют лесные реестры и водный реестр (до 2007 года – "кадастр"), который, в отличие от лесных, изначально единый общероссийский, но в нём нет и долго не будет точных сведений о мелких водных объектах, особенно в лесах. Часто при образовании-получении лесных участков из них невозможно исключить водные объекты, что формально приводит к "незаконному" предоставлению водных объектов в виде лесных участков, занятых (обычно не полностью) водными объектами, без соблюдения водного законодательства.

Изначально и в настоящее время ч.7 ст.10 ФЗ "о лесной амнистии" устанавливает, что "орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области лесных отношений, до 1 января 2023 года приводит сведения государственного лесного реестра в соответствие со сведениями Единого государственного реестра недвижимости". Учитывая, что "лесную амнистию" свели к устранению противоречий только между ЕГРН и лесными реестрами, 1 января 2023 года становится официальной датой завершения "лесной амнистии". Однако вряд через два месяца "лесная амнистия" завершится: наряду со случаями устранения противоречий между лесными реестрами и ЕГРН "лесники" активно судятся буквально за сантиметры "лесного фонда", ссылаясь на материалы лесоустройства, которые они же и изготовили. К сожалению, таким лесоустройством иногда руководствуются суды.

Ещё одной причиной затянутости "лесной амнистии" является отсутствие каких-либо изменений ФЗ "о лесной амнистии" в ЛК. Соответственно, последующие изменения ЛК и актов в его исполнение прописывались так, будто "лесной амнистии" нет либо она подлежит пересмотру. За пять лет "лесной амнистии" в ЛК и подзаконные акты в его исполнение были внесены изменения, которые по своей сути являются "лесной антиамнистией". Примеры:

1) Ч.4 ст.6.1 ЛК, введённая ФЗ от 27.12.18 № 538-ФЗ, согласно которой "границы земель лесного фонда определяются границами лесничеств". Казалось бы: что здесь "антиамнистирующего"? То, что границы лесничеств определяются лесоустройством. Это как раз то, с чем был призван бороться ФЗ "о лесной амнистии": с лесоустройством как с единственным источником сведений о границах земель с лесами, а значит, примыкающих к лесам земель. В условиях, когда многие земли, не относившиеся к лесному фонду, тоже много лет не имели точных границ, это позволяло "лесникам" лесоустройством приписывать к лесам земли по признаку "выросли деревья".

2) "Леса, расположенные в границах полос отвода железных дорог" – п.2 ч.1 ст.114 ЛК, введённый ФЗ от 27.12.18 № 538-ФЗ. Не в охранных зонах вдоль полос отвода железных дорог, а в полосах их отвода. Разумеется, в полосах отвода железных дорог находятся рельсы со шпалами, по которым ездят поезда, и крохотные кустики между ними или по их краям являются не лесом, а древесно-кустарниковой растительностью на землях транспорта. Вопреки этой очевидности п.2 ч.1 ст.114 ЛК узаконил буквально лес между шпал. РЖД вряд ли с этим согласится.

3) Лесоустроительная инструкция, утверждённая Приказом МПР от 05.08.22 № 510, согласно которой "при проектировании лесничеств за основу принимаются границы лесничеств, сведения о которых внесены в ГЛР" (абзац второй пункта 78). Есть в Лесоустроительной инструкции и другие положения "в пользу" лесоустройства и лесных реестров, а не ЕГРН. ФЗ "о лесной амнистии" исходит из противоположного приоритета.

Таким, образом, через пять лет "лесной амнистии" можно констатировать, что она затянулась. Почему "лесники" не оказывают всемерного содействия в сокращении площади лесных земель с полутора РФ до их фактических границ? Возможно, одна из причин – борьба с лесными пожарами. С учётом бюджетного законодательства может оказаться, что чем больше площадь земель с лесами, тем больше бюджетных денег должно выделяться на борьбу с лесными пожарами. Если это так, то противостоять лесным пожарам в последние годы помогает плохо: общеизвестно, что площадь сгоревших лесов ежегодно огромна.

Многочисленные жёстко-режимные защитные леса и особо защитные участки лесов

Это не одно и то же. Если защитные леса существуют отдельно от эксплуатационных лесов, то ОЗУЛ могут быть и в защитных, и в эксплуатационных лесах.

Общий признак у защитных лесов и ОЗУЛ: в них "запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями" (ч.6 ст.111 ЛК, ч.1 ст.119 ЛК). При таком универсальном запрете теряют смысл конкретные запреты в отношении отдельных защитных лесов и ОЗУЛ из других положений ЛК: запреты рубок, строительства и др. Первично решают, совместимо ли испрашиваемое лесопользование с защитностью лесов, разумеется, "лесники", и часто выясняется, что "несовместимо".

Лесное законодательство предусматривает двадцать защитных лесов и более двадцати ОЗУЛ. С установлением, изменением или отменой их границ – масса сложностей. Начиная с того, что по лесному законодательству это полномочие исключительно Рослесхоза, но в большинстве случаев Рослесхозу нужны соответствующие предварительные решения других органов.

Например, такой весьма распространённый ОЗУЛ, как 1 км. вокруг сельских населённых пунктов. Для его отмены Рослесхозу нужно решение регионального, причём не лесного, органа, об упразднении сельского населённого пункта. Даже если деревня полностью обезлюдила, а решения о её упразднении нет, у Рослесхоза нет основания отменить километровый ОЗУЛ вокруг такой деревни, и соответственно, жёсткий режим леса там. Можно было бы отменить такой ОЗУЛ приказом МПР РФ, поскольку ЛК его не упоминает, как это сделано новой лесоустроительной инструкцией в отношении 1 км. ОЗУЛ вокруг садовых товариществ. Но километровый ОЗУЛ вокруг деревень кочует из одной лесоустроительной инструкции в другую.

Как отменить или "отодвинуть" с земли границы многочисленных "околоводных" защитных лесов и ОЗУЛ? Обмелел водный объект, но если он был в водном реестре, сначала его нужно исключить из водного реестра. Разумеется, водный реестр зависит от "водников" (не от "лесников"), и какие/чьи обоснования обмеления или исчезновения водного объекта обязаны принять "водники" для изменения водного реестра – нормативно чётко не прописано. Как, впрочем, и какие материалы в обоснование изменения границ защитных лесов и ОЗУЛ нужно представлять в Рослесхоз.

Отдельного упоминания заслуживает такой "околоводный" защитные лес, как "запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов" – п.11 ч.1 ст.115 ЛК. Ни в ЗК с его исчерпывающим перечнем зон с особыми условиями территорий, ни в ВК, ни в ФЗ "О рыболовстве" такого явления нет – в них есть "околоводные" зоны с особыми условиями использования территорий, в т.ч. "рыбохозяйственные заповедные зоны". У "лесников" рыбохозяйственные заповедные зоны называются "нерестоохранные полосы лесов" – п.12 ч.1 ст.115 ЛК, п.123 Лесоустроительной инструкции. Заметим отсутствие единой терминологии об одном и том же и добавим, что сверх "обычных" водоохранных зон и т.н. нерестоохранных полос у "лесников" есть ещё запретные полосы.

А как вам такой ОЗУЛ: "полосы лесов по берегам рек или иных водных объектов, заселенных бобрами"? Доказывать исчезновение бобров практически бесполезно, поскольку всегда можно услышать довод, что они скоро опять заведутся. Новая Лесоустроительная инструкция, вступающая в силу с 1 марта 2023 года, бобров не упоминает, но требует исключать любой ОЗУЛ материалами лесоустройства, на которое нужны деньги, а их у "лесников" обычно нет. Даже если считать "бобровый" ОЗУЛ отменённым, на его месте с большой вероятностью останется "нерестохранная полоса", "запретная полоса", "водоохранная зона" или какой-то ещё защитный лес либо ОЗУЛ с его "запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями".

Несоблюдение порядка согласования расширения населённых пунктов за счёт прилегающих земель лесного фонда

Этот порядок относительно чётко прописан в законодательстве. Предусмотреть расширение населённого пункта за счёт лесов можно проектом генерального плана муниципального образования, согласованным с определёнными органами. Разумеется, одним из согласователей является Рослесхоз, или его департамент по федеральному округу.

Срок согласования проекта генерального плана с федеральными органами – два месяца, по истечении которых при отсутствии несогласия он считается согласованным (части 7 и 8 ст.25 ГСК), т.е. его можно утверждать. Однако на практике этот срок часто нарушается, и такое нарушение иногда поддерживается судами.

Например, в Определении ВС от 27.05.22 № 89-КАДПР22-1-К7 установлено, что проект генерального плана муниципального образования о расширении населённого пункта за счёт земель лесного фонда был направлен на согласование 19 декабря 2016 года. Не дождавшись отказа в согласовании, не через два месяца, а через восемь месяцев – 31 августа 2017 года – генеральный план был утверждён на муниципальном уровне. Однако ещё через год – 30 августа 2018 года – появилось заключение о несогласии с генеральным планом: "опомнился" Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу, обратившийся в суд с заявлением о признании решения об утверждении генерального плана не действующим. Суд кассационной инстанции подтвердил соблюдение порядка согласования, а ВС объявил, что это "нельзя признать правильным, поскольку при отсутствии положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана муниципального образования".

Итого: вопреки пропущенному двухмесячному сроку согласования генеральный план пять лет спустя признан недействительным. За эти пять лет, вероятно, многие полагались на этот генеральный план, подстраивали под него свои жизненные и рабочие планы, вкладывали деньги, исходили из новых границ земель населённого пункта и лесов. Всё это было в соответствии с законодательством, но объявлено "неправильным".

Ч.1 ст.7 ФЗ от 14.03.22 № 58-ФЗ срок согласования проектов генеральных планов "в 2022 году" сократила с двух месяцев до одного месяца. Но это установление не стоит принимать всерьёз: если не соблюдался двухмесячный срок, то не будет соблюдаться и одномесячный.

Проблемы с лесами на землях сельскохозяйственного назначения

Сразу подчеркнём: лес на сельскохозяйственной земле – нормальное явление, в т.ч. естественное природное. В лесах можно вести сельское хозяйство, в т.ч. на категории земель лесного фонда – ст.38 ЛК. С.х. продукция с лесной земли лучше, чем вне лесов, поэтому стоит обычно дороже.

Впервые леса на с.х. землях были разрешены – с необходимыми подробностями – ППРФ от 21.09.20 № 1509. Его содержание было предельно мягким.

Правообладатель земельного участка с.х. назначения – обычно это частный собственник и бывшее совхозное поле – мог уведомить о своём намерении выращивать или оставить там лес. Уведомлять нужно было не "лесников", которые не имели в этом процессе решающего значения. Не предусматривалось ни одного основания для отказа, не было обязанности оформлять документы по лесному законодательству.

ППРФ от 21.09.20 при наличии леса на с.х. земле разрешало на ней без строительства также некоторые другие виды деятельности, в т.ч. рекреацию – тот самый "сельскохозяйственный" или "экологический" внутрироссийский туризм, который государство на словах хочет развивать. С ППРФ от 21.09.20 правообладатели земельных участков с.х. назначения массово не кинулись отказываться от прежней с.х. деятельности в пользу лесов, лес невозможен на с.х. землях с сельскохозяйственными постройками (коровники, птичники и др.), в 2021 году продовольственные магазины не опустели, поэтому никакой угрозы продовольственной безопасности леса на с.х. землях не несли.

"Мягкое" ППРФ от 21.09.20 № 1509 продержалось недолго: ППРФ от 08.06.22 № 1043 внесло в него принципиально другие изменения. Теперь порядок оставления лесов на земельных участках с.х. назначения не уведомительный, а разрешительно-запретительный. В т.ч. для тех, кто успел уведомить до ППРФ от 08.06.22 – такие лица должны "заявить" "в течение одного года со дня вступления в силу настоящего постановления", т.е. до июня 2023 года, и до рассмотрения "заявлений и принятия в отношении таких заявлений положительных решений о возможности использования земельного участка для использования лесов межведомственной комиссией по рассмотрению заявлений об использовании земельного участка в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, использование, воспроизводство лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе уход за такими лесами, не допускаются".

Решающим участником стали "лесники". Чтобы получить положительное заключение "лесников", нужно заснять свой земельный участок на фото или видео (ППРФ от 08.06.22 подробно прописывает, как и когда именно), заснятое отправится в "межведомственную комиссию", там его будут внимательно изучать, выглядывая деревья "с высотой более 5 метров и лесным растительным покровом, составляющим более 75 процентов площади земельного участка, с показателями сомкнутости крон древесного и кустарникового яруса 0,8 - 1 при одновременном наличии указанных признаков", и могут сделать "вывод о несоответствии лесных насаждений и (или) древесно-кустарниковой растительности критериям отнесения их к лесам".

Прежде чем снимать свои деревья, нужно проверить, не причислен ли земельный участок к особо ценным продуктивным с.х. угодьям. Не надо думать, что такие угодья только в южных регионах или отдельных местах. Например, далёкая от положения "житницы России" Московская область записала в них более десяти тысяч кадастровых номеров земельных участков – возможно, все сельскохозяйственные, ранее не переведённые в другие земли. А "межведомственная комиссия принимает отрицательное решение при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

земельный участок отнесен в соответствии с законодательством Российской Федерации либо законодательством субъектов Российской Федерации к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям".

Допустим, кому-то милостиво разрешили оставить и использовать свой лес на своём земельном участке. Тогда такое лицо становится лесопользователем со всеми обязанностями, от которых давно стонут многие лесопользователи на категории земель лесного фонда: составление проектов освоения лесов и получение на них от "лесников" положительного заключения, подача "лесникам" лесных деклараций и разных отчётов, противопожарное обустройство леса за свой счёт. "Рубка лесных насаждений на земельном участке после подачи уведомления осуществляется только при наличии проекта культуртехнической мелиорации" – это тоже про земельные участки с.х. назначения. Но лучше не рубить – чтобы не оказаться обязанным соблюдать целые главы ЛК о древесине и многочисленные подзаконные акты в их исполнение, изначально писанные для категории земель лесного фонда, а не для категории земель сельскохозяйственного назначения. Там расписано всё, включая сведения "о номере государственного регистрационного знака транспортного средства, на котором осуществляется транспортировка древесины". Внезапно сломался автомобиль и бревно пришлось везти на другом автомобиле? Ваши проблемы.

Изучая ППРФ от 08.06.22 № 1043, приходишь к выводу, что его истинная цель – не упорядочить использование лесов на с.х. землях, а отбить желание их там оставить.

Проблемы с объектами в лесах

Правительство РФ утвердило два перечня объектов, разрешаемых к размещению в лесах: капитальные объекты (распоряжение от 30.04.22 № 1084-р) и некапитальные объекты (распоряжение от 23.04.22 № 999-р).

В обоих перечнях указан карьер, в одних и тех же лесах. Т.е. карьер можно считать и капитальным, и некапитальным. Между тем от отнесения объекта, особенно будущего (планируемого), к капитальным или некапитальным, решающе зависит возможность его размещения во многих защитных лесах, а также условия образования для него лесного участка.

Практически все линейные объекты указаны в распоряжении от 30.04.22, т.е. признаны капитальными. В т.ч. "линия электропередачи воздушная, кабельная всех классов напряжения". Проблема в том, что многие ЛЭП – воздушные (опоры с проводами) и кабельные – по другим актам Правительства РФ вне лесов являются некапитальными. Более того, вся протяжённость ЛЭП редко помещается только в лесах: часть одной и той же ЛЭП обычно размещается за границами лесов. Теперь получается, что до леса ЛЭП, как и некоторые другие виды линейных объектов, имеют основания оформляться как некапитальные объекты, а в лесу – только как капитальные. Но поскольку один и тот же объект не может быть одновременно капитальным и некапитальным, из-за "захода в лес" весь линейный объект придётся оформлять как капитальный. Это официально, тем более реально, значительно дольше и дороже.

Даже если бы определённый линейный объект был указан в распоряжении от 23.04.22, т.е. как некапитальный, то это не освободило бы размещающих его от проблем, обусловленных защитными лесами и прочими требованиями лесного законодательства. Поэтому на практике органы и организации, размещающие линейные объекты, избегают обращаться к "лесникам", предпочитая – при наличии возможности – километровые обходы лесов.

Разумеется, проблемы с объектами в лесах возникли не только в этом году. Есть там и застарелые. Например, ст.13 ЛК изначально, т.е. с 2007 года, предусматривает, что "объекты лесной инфраструктуры после того, как отпадет надобность в них, подлежат сносу, а земли, на которых они располагались, - рекультивации". К таким объектам относятся прежде всего лесные дороги, которые "могут создаваться при любых видах использования лесов" (ч.4 ст.13 ЛК). При этом нигде, во всяком случае, нормативно, не уточнено, кто решает, отпала ли надобность в лесной инфраструктуре. Предположительно – "лесники". По этим причинам многие леса России остаются недоступными или труднодоступными: желающих вкладывать деньги в создание лесных дорог, которые могут заставить снести и потратить новые деньги на рекультивацию, такие положения не прибавляют.

Мы привели лишь некоторые обусловленные "лесными" актами проблемы. К настоящему времени нормативные акты в части лесов представляют собой запутанный клубок из лесного, земельного, градостроительного, водного и прочего законодательства. Больше всех от него страдают, как ни покажется странным, недропользователи, которые не могут "обойти" леса. Однако до настоящего времени нет законопроекта, направленного на комплексное решение всех этих вопросов.

Публикации экспертов

Время Сталина